Rapport d'information déposé par la Commission des affaires européennes sur la révision de la directive sur la fiscalité de l'épargne et la lutte contre les paradis fiscaux, les centres offshore et les juridictions non coopératives (documents E 4096, E 4264, E 4267, E 4467 et E 4555)

Assemblée Nationale. Commission Des Affaires Européennes, Guigou Elisabeth, Garrigue Daniel

Description

Selon certaines estimations, les paradis fiscaux, centres offshore et autres juridictions non coopératives hébergent de l'ordre de 10 000 milliards de dollars de capitaux et représentent la moitié des transactions financières internationales. En dépit de multiples tentatives pour lutter contre ces trous noirs de la finance mondiale, le problème demeure entier et a contribué à étendre la crise financière mondiale qui s'est déclenchée à partir de l'été 2007. Lors de la réunion du G20 à Londres le 2 avril 2009, les chefs d'Etat et de gouvernements des principales puissances économiques se sont fixés pour objectif de lutter contre les paradis fiscaux et les juridictions non coopératives pour renforcer le système financier international. Ce rapport analyse, dans la première partie, le fonctionnement des marchés monétaires et financiers internationaux, et les risques et dérives potentiels (produits dérivés, fonds spéculatifs, hedge funds), les caractéristiques des paradis fiscaux (évasion fiscale, blanchiment...), leur localisation. La deuxième partie présente les décisions du G20 de Londres, les travaux de l'OCDE en matière de publication de listes fiscales, ceux du Groupe d'action financière sur le blanchiment de capitaux (GAFI) et du Conseil de stabilité financière (CSF), les positions respectives des Etats-Unis et de l'Union européenne. La troisième partie soulève nombre de questions à étudier lors du G20 de Pittsburg les 24 et 25 septembre 2009 : identification des paradis fiscaux et de leurs pratiques, établissement d'une transparence fiscale sans frontière, tant dans l'Union européenne qu'au niveau mondial, mise en place d'une architecture européenne de supervision et de régulation financière, développement d'une coopération pénale internationale, affirmation d'une ferme volonté politique européenne.

Sujets

• Fraude fiscale
• Groupe des 20
• Fiscalité
• Épargne
• Évasion fiscale
• Directive
• Marché monétaire
• Marché financier
• Banque
• Fuite des capitaux
• Blanchiment
• Crime
• Secret bancaire
• Relation économique
• Conférence
• Économie internationale
• Groupe d'action financière
• Union européenne

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• Publié le: 01 juillet 2009
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Extrait

   

 

  ______       ASSEMBLÉE NATIONALE   CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958     TREIZI ÈME LÉGISLATURE   Enregistré à la Présidence de lAssemblée nationale le 15 juillet 2009.           R A P P O R T D  I N F O R M A T I O N     DÉPOSÉ   PAR LA COMMISSION DES AFFAIRES EUROPÉENNES (1)   sur   la révision de la directive sur la fiscalité de lépargne et la lutte contre les paradis fiscaux, les centresoffshore  et les juridictions non coopératives (documents E 4096, E 4264, E 4267, E 4467 et E 4555), 

ET PRÉSENTÉ     PAR M me Elisabeth GUIGOU et M. Daniel GARRIGUE ,     Députés           

                                             (1) La composition de cette Commission figure au verso de la présente page.

La Commission des affaires européennes est composée de :M. Pierre Lequiller,président; MM. Michel Herbillon, Jérôme Lambert, Thierry Mariani, Didier Quentin,ice-présvdinest; M. Jacques Desallangre, M me Karamanli, MM. Francis Vercamer, Gérard Voisin  Marietta secrétaires ; Almont, MM. Alfred me  Monique Boulestin, MM. Pierre Bourguignon, Yves Bur, François Calvet, Christophe Caresche, Philippe Cochet, Bernard Deflesselles, Lucien Degauchy, Michel Delebarre, Michel Diefenbacher, Jean Dionis du Séjour, Marc Dolez, Daniel Fasquelle, Pierre Forgues, M me  Fruteau, Daniel Garrigue, Jean Gaubert, Hervé Arlette Jean-Claude Franco, MM. Gaymard, M mes  AnnickAnne Grommerch, Elisabeth Guigou, Danièle Hoffman-Rispal, Girardin, MM. Régis Juanico, Marc Laffineur, M me  Marylise Lebranchu, MM. Robert Lecou, Lionnel Luca, Philippe Armand Martin, Jean-Claude Mignon, Jacques Myard, Christian Paul, Michel Piron, Franck Riester, M mes Valérie Rosso-Debord, Odile Saugues, MM. André Schneider, Philippe Tourtelier.  

 

 3      

 

 

 

 

 

 

SOMMAIRE  ___  

Pages

 

INTRODUCTION ............................................................................................................... 11

PREMIERE PARTIE : LES MARCHES MONETAIRES ET FINANCIERS INTERNATIONAUX SONT INDISPENSABLES, MAIS COMPO  RTENT DE  VERITABLES « TROUS NOIRS », DANGEREUX POUR L ECONOMIE MONDIALE ....................................................................................................................... 19

I. DES MARCHES INDISPENSABLES MAIS DEVENUS DEMESURES ET DANGEREUSEMENT COMPLEXES : ............................................................................ 19 A. DEUX ILLUSTRATIONS DE LA FORMIDABLE  ET DANGEREUSE  COMPLEXITE DU SYSTEME FINANCIER INTERNATIONAL : LES PRODUITS DERIVES ET LES FONDS SPECULATIFS .................................................................. 19

1. Le développement des produits dérivés....................................................... 19

2. Les fonds spéculatifs ou fonds « de couverture » (hedge funds)............. 21

B. LHYPERTROPHIE DE LA SPHERE FINANCIERE PAR RAPPORT A LECONOMIE REELLE ..................................................................................................................... 24

C. LA MULTIPLICATION, A COTE DES MARCHES REGULES, DE NOUVEAUX MARCHES FRAGMENTES, OPAQUES ET INORGANISES ......................................... 26

II.   LE DEVELOPPEMENT HORS CONTROLE DES PARADIS FISCAUX ET  D IMMENSES ZONES OPAQUES, VERITABLES « TROUS NOIRS » DE LA FINANCE ........................................................................................................................... 29 A. UN STOCK DE CAPITAUX DU MEME ORDRE DE GRANDEUR QUE LE PIB DE LUNION EUROPEENNE ............................................................................................ 29

1. Le captage dune part significative des capitaux mondiaux....................... 29 2. Des centres financiers hypertrophiés dans lesquels sont présentes toutes les grandes banques............................................................................ 34 3. Des places de transit importantes, sans rapport avec léconomie réelle, pour les investissements étrangers directs...................................... 36 4. Une capacité dexpansion potentiellement sans fin.................................... 39

 4    B. TROIS PRINCIPAUX MOTIFS DE LOCALISATION DAMPLEUR VARIABLE : ECHAPPER A LIMPOT ; BLANCHIR ET PROTEGER LARGENT DU CRIME ET DE LA DELINQUANCE ; PROFITER DE REGLEMENTATIONS FINANCIERES MOINS EXIGEANTES ................................................................................................ 39

1. Les deux instruments communs : le secret bancaire et les structures écrans non transparentes garantissant lanonymat, notamment les trusts................................................................................................................... 39

a) Le secret bancaire vis-à-vis des autorités publiques...................................... 39

b) Les trusts et autres entités écrans................................................................... 40

2. Le motif classique : la fraude ou lévasion fiscales..................................... 41 3. Le motif financier : lexemple des Iles Caïmans sur la localisation, hors dune régulation et supervision trop contraignantes, dinstruments financiers de spéculation de plus en plus sophistiqués, conçus ailleurs, à Londres, à New York ou en Suisse....... 43

4. Le motif pénal : le blanchiment de largent du crime, de la corruption et des escroqueries financières..................................................................... 47 5. Le cas des abus de marché............................................................................ 50 C. DES ETATS ET TERRITOIRES PRESENTS SUR TOUS LES CONTINENTS, NOTAMMENT EN EUROPE, ET NON SEULEMENT DANS LES ILES TROPICALES ............................................................................................................ 50

1. Trois foyers dimplantation principaux : en Europe, à la fois dans lUnion européenne et en dehors delle, aux Caraïbes et en Asie........... 50 a) La situation..................................................................................................... 50

b) La spécificité de lEurope avec des Etats membres de lUnion européenne, des territoires dépendants et associés du Royaume-Uni et des Etats non membres de lUnion européenne............................................. 51

2. Le cas particulier des grands centres dingénierie financière anglo-saxons, notamment de Londres.......................................................... 52

3. La situation de certains Etats fédérés des Etats-Unis................................ 53 4. Le cas de certains territoires de la République............................................ 54

5. Une prépondérance de la Suisse sur le plan mondial................................ 54 6. Une logique de proximité................................................................................. 54 D. UNE SITUATION FAVORISEE PAR LE COMPORTEMENT DES PRINCIPAUX ACTEURS .................................................................................................................. 57

1. Les Etats et territoires concernés : des transparences à géométrie variable qui offrent des échappatoires dans larticulation entre le fiscal et le pénal................................................................................................ 57

2. Le manque de continuité des actions internationales entreprises à la fin des années 1990, faute de volonté politique.......................................... 60 3. Lutilisation des paradis fiscaux au nom de certains intérêts dEtat : les exemples des « Foreign sales corporations » américaines et des sociétés écrans de la RDA.............................................................................. 64 4. Lambivalence des banques........................................................................... 64

 5    E. LA LEGITIMITE DUNE ELIMINATION RAPIDE DES PRATIQUES DES PARADIS FISCAUX, PARADIS BANCAIRES ET PARADIS JUDICIAIRES .................................... 66

1. Un facteur de risques multiples...................................................................... 66 a) Un risque financier et prudentiel majeur que léconomie mondiale ne peut se permettre une deuxième fois............................................................... 66

b) Un risque permanent dutilisation pour le blanchiment et la criminalité financière........................................................................................................ 67

c) Un risque dautant moins tolérable de pertes fiscales que le niveau maximum de prélèvement sur les plus aisés a baissé et que les dettes publiques explosent en raison notamment des aides quil a récemment fallu verser au secteur financier..................................................................... 68

2. Une incitation permanente à la déréglementation....................................... 69 3. Un frein au développement et une aide au pillage des ressources de certains pays du tiers monde, notamment par les manipulations des prix de transfert et la corruption quelles alimentent............................ 70 4. Des arguments de compétence et de savoir faire locaux qui ne justifient en rien le secret bancaire................................................................ 72 DEUXIEME PARTIE : LE G20 ENTRE VOLONTE AFFICHEE ET RISQUE DE RECHUTE ......................................................................................................................... 73 I. LA VOLONTE AFFICHEE DU G20 ............................................................................... 75 A. LES DECISIONS DU G20 DE LONDRES (2 AVRIL 2009) ............................................. 75 B. LA PREPARATION DU G20 DE PITTSBURGH (24-25 SEPTEMBRE 2009) ................... 78 II. LA REACTIVATION DES TROIS ORGANISATIONS INTERNATIONALES CONCERNEES ................................................................................................................. 79 A. LA LISTE FISCALE PUBLIEE PAR LOCDE LE 2 AVRIL 2009 ...................................... 79

1. Une liste renouvelée et une procédure qui met laccent sur la mise en uvre effective des normes internationales de coopération fiscale, et non plus sur la seule intention...................................................... 79

2. Des résultats dans limmédiat......................................................................... 83 3. Un suivi réactivé................................................................................................ 84 B. LES TRAVAUX DU GAFI SONT FONDES SUR LA PRESSION PAR LES PAIRS : DANS LATTENTE DUNE NOUVELLE LISTE DE PAYS NON COOPERATIFS ............. 84 C. LE FORUM DE STABILITE FINANCIERE (FSF), ET SON SUCCESSEUR, LE CONSEIL DE STABILITE FINANCIERE (CSF) ............................................................. 88 III. LA REACTION DES ETATS-UNIS ............................................................................. 91 A. UNE VOLONTE POLITIQUE CLAIREMENT AFFICHEE DE LONGUE DATE PAR CERTAINS MEMBRES DU CONGRES ....................................................................... 91 1. Les travaux de la sous-commission permanente denquête du Sénat américain, présidée par M. Carl Levin, sénateur du Michigan.................. 91 2. Un deuxième dépôt en mars 2009 du Stop Tax Haven Abuse Act.......... 92

6     B. UNE ADMINISTRATION OBAMA QUI MONTRE PLUS DALLANT QUE SON PREDECESSEUR ...................................................................................................... 92

1. Les réformes annoncées par lAdministration Obama en matière de régulation et de supervision financières....................................................... 92

a) Les grands axes de réforme, annoncés en mars 2009.................................... 92

b) Le contenu de la réforme, présenté en juin 2009............................................ 94

2. Le discours du Président Obama relatif aux paradis fiscaux..................... 96 C. LES RESISTANCES AWALL STREETET AU CONGRES ........................................... 97  IV. LES PROFONDES AMBIGUITES DE L UNION EUROPEENNE ............................. 99 A. UNE ACTION DISPERSEE FAUTE DE COORDINATION ............................................. 99

B. LES ATERMOIEMENTS DE LA DIRECTIVE « EPARGNE » : UNE ILLUSTRATION DE LEXTREME LENTEUR DE LHARMONISATION FISCALE POUR LES IMPOTS DIRECTS ................................................................................................................... 100 1. La directive « épargne » de 2003 : un texte important mais incomplet adopté 15 ans après les premières initiatives sur les revenus de lépargne....................................................................................... 101 a) DEvian à Santa Maria de Feira : plus dune décennie dattente pour un accord politique sur la fiscalité de lépargne........................................... 101

b) Des lacunes certaines même si elles nont pas fait obstacle à la perception de limpôt sur des sommes jusque-là non imposées..................... 104

c) Un bilan qui fait ressortir limportance de la Suisse et du Luxembourg comme places financières et lAllemagne, lItalie et le Royaume-Uni comme pays de résidence des « clients »........................................................ 104

2. Les lenteurs des travaux sur lharmonisation de lassiette de limpôt sur les sociétés................................................................................................. 106

3. Des interventions communautaires très limitées sur la question des prix de transfert................................................................................................. 109

C. LEFFORT CONDUIT SUR LA SUPERVISION VA DANS LA BONNE DIRECTION, MAIS LA PROPOSITION DE REGLEMENTATION DES FONDS ALTERNATIFS EST INACCEPTABLE EN LETAT ............................................................................... 110 a) Leffort conduit sur la supervision marque certes une étape, mais devrait être prolongé...................................................................................... 110

(1) La crise financière a représenté un constat déchec pour le système de supervision existant........................................................................... 110 (2) Les recommandations du rapport du groupe de travail présidé par M. de Larosière en matière de supervision financière................................. 112 (3) Le Conseil européen a approuvé le principe de la création dun Comité européen du risque systémique et dun Système européen de surveillance financière......................................................................................... 116

b) Le « cheval de Troie » de la proposition relative aux gestionnaires de fonds alternatifs.............................................................................................. 119

 7    (1) Les travaux du Parlement européen........................................... 119

(2) Les décisions du G20 relatives aux « hedge funds »................... 120 (3) La proposition de directive relative aux gestionnaires de fonds alternatifs............................................................................................................. 121

(4) Une proposition très controversée, inacceptable en létat......... 123

c) Létat des travaux européens sur les produits dérivés et sur la question des chambres de compensation pour les marchés de gré à gré..................... 128

d) De nombreux autres chantiers législatifs vont être lancés au niveau communautaire dans le domaine des services financiers au cours des prochains mois............................................................................................... 133

(1) Vers une révision de la directive sur les marchés dinstruments financiers ?........................................................................................................... 133

(2) Les autres initiatives annoncées par la Commission européenne 135

D. LES FAIBLESSES CONSTITUTIVES DU TROISIEME PILIER ...................................... 136

1. Les conventions internationales dressent le cadre général de la lutte contre le blanchiment et la délinquance financière..................................... 136 2. LUnion européenne a adopté en 2005 la troisième directive contre le blanchiment dont la transposition a pris beaucoup de retard............... 139

3. Mais, en létat actuel des traités, la coopération judiciaire pénale au sein de lUnion demeure régie par lunanimité et marquée par un caractère intergouvernemental, ce qui entrave les progrès...................... 140 4. La lutte contre la criminalité financière en France présente encore des faiblesses................................................................................................... 143

TROISIEME PARTIE : LES MESURES ANNONCEES SONT POSITIVES, MAIS ENCORE LARGEMENT PERFECTIBLES, ET LA QUESTION MAJEURE RESTE CELLE DE LA VOLONTE POLITIQUE ........................................................................... 151 I. IDENTIFIER CLAIREMENT LES PARADIS FISCAUX ET LES CENTRES FINANCIERS QUI LEUR SONT LIES, AINSI QUE LEURS PRATIQUES ..................... 151 A. ETABLIR POUR CHAQUE DOMAINE  EVASION FISCALE, DEREGULATION FINANCIERE, BLANCHIMENT DARGENT  DES LISTES REGULIEREMENT MISES A JOUR ET COORDONNEES ......................................................................... 151 B. VEILLER AU CARACTERE EXHAUSTIF DES LISTES POUR EVITER LE MAINTIEN DE « TROUS NOIRS » OU « ZONES GRISES » ......................................... 152

C. INSTITUER DES SANCTIONS ET LES APPLIQUER .................................................... 153

II. ETABLIR UNE TRANSPARENCE FISCALE SANS FRONTIERE AU SEIN DE   L UNION EUROPEENNE COMME A L ECHELLE INTERNATIONALE ........................ 155 A. GENERALISER LA CONCLUSION DACCORDS BILATERAUX DE TRANSPARENCE, MEME SI CETTE SOLUTION NE CONSTITUE, POUR LHEURE, QUUN PIS ALLER ..................................................................................... 155

1. Un nombre important de conventions ou davenants récents................... 155

 8    2. Une démarche de transparence dautant plus indispensable que les contribuables disposent en parallèle de la faculté de sadresser à une cellule de régularisation fiscale............................................................... 156

3. La nécessité dune réflexion sur larticulation entre le droit pénal et le droit fiscal en France................................................................................... 158 B. A LECHELLE DE LUNION EUROPEENNE, FAIRE RAPIDEMENT PROGRESSER LES DIFFERENTES PROPOSITIONS DE DIRECTIVES PORTANT SUR LA COOPERATION FISCALE .......................................................................................... 160

1. Affirmer pour lUnion européenne un rôle leader en matière de lutte contre les paradis fiscaux et sappuyer sur le rôle moteur du couple franco-allemand................................................................................................ 160

2. Obtenir sur la révision de la directive « épargne » un accord politique sur un texte renforcé, prenant largement en compte lavis du Parlement européen................................................................................... 161 3. Mettre rapidement fin au secret bancaire fiscal entre Etats membres et développer léchange automatique de renseignements grâce à ladoption de la proposition de directive « coopération administrative », et de la proposition « assistance mutuelle au recouvrement »................................................................................................. 166

C. DECIDER, AU PROCHAIN G20, LE PRINCIPE DE LEVALUATION MUTUELLE SUR LAPPLICATION DES CONVENTIONS MODELE OCDE DECHANGE DE RENSEIGNEMENTS ET SE DONNER DES ECHEANCES POUR LE RENFORCEMENT DE LA NORME DE TRANSPARENCE ............................................ 169

1. Obtenir du prochain G20 le principe de lévaluation mutuelle par les pairs, suivant lexemple du GAFI................................................................... 169 2. Aller bien au-delà du nouveau critère des douze conventions fiscales............................................................................................................... 169

3. Se donner des échéances précises pour aller au-delà de léchange dinformations sur demande........................................................................... 170 D. FIXER UNE NORME UNIVERSELLE FONDEE SUR LA CENTRALISATION DANS CHAQUE ETAT DES BENEFICIAIRES DES COMPTES BANCAIRES COMME DES SOCIETES, FONDATIONS, FIDUCIES OUTRUSTS ................................................... 171

III. BATIR UNE SUPERVISION FORTE ET ETENDRE LE CHAMP DE LA REGULATION FINANCIERE AU NIVEAU EUROPEEN ET MONDIAL ......................... 175 A. METTRE EN PLACE RAPIDEMENT LA NOUVELLE ARCHITECTURE EUROPEENNE DE SUPERVISION, ET LAMELIORER ................................................ 175

1. Dans lattente des propositions législatives nécessaires à la mise en place du nouveau système de surveillance macro- et micro- prudentielle........................................................................................................ 175

2. Lorsquil sera en place, ce nouveau système représentera un indiscutable progrès, mais il faut le considérer comme un étape et non comme un aboutissement....................................................................... 176 B. FAIRE PROGRESSER AVEC DETERMINATION LEXTENSION DU CHAMP DE LA REGULATION ET LAMELIORATION DUCSUPRO EUROPEEN LEGISLATIF RELATIF AUX MARCHES, PRODUITS ET SERVICES FINANCIERS ........................... 177

 9     C. NE PAS MENER TOUTES CES REFORMES AU SEUL NIVEAU EUROPEEN, MAIS ENTRETENIR SIMULTANEMENT UNE COOPERATION ETROITE AVEC LES AUTRES PARTENAIRES, NOTAMMENT AMERICAIN, AFIN DOPERER UN INDISPENSABLE RAPPROCHEMENT ........................................................................ 178 IV. DEVELOPPER LA COOPERATION PENALE EUROPEENNE ET INTERNATIONALE ........................................................................................................... 181

A. LA COOPERATION JUDICIAIRE PENALE AU SEIN DE LUNION EUROPEENNE ......... 181

1. Développer de nouveaux outils...................................................................... 181 2. Les avancées du traité de Lisbonne.............................................................. 183

3. Simpliquer fortement dans la définition du programme de Stockholm.......................................................................................................... 185 B. LA COOPERATION JUDICIAIRE PENALE INTERNATIONALE ..................................... 186 V. AFFIRMER AU NIVEAU DU G20 COMME AU NIVEAU EUROPEEN UNE VOLONTE POLITIQUE SANS FAILLE ........................................................................... 189 A. LE ROLE CLEF DU PROCHAIN G20 DE PITTSBURGH EN SEPTEMBRE 2009 ............ 189

B. LA NECESSITE DE MIEUX AFFIRMER LA DETERMINATION EUROPEENNE A LOCCASION DU PROCHAIN RENOUVELLEMENT DE LA COMMISSION EUROPEENNE .......................................................................................................... 190

CONCLUSION .................................................................................................................. 193

TRAVAUX DE LA COMMISSION .................................................................................... 195 PROPOSITION DE RESOLUTION .................................................................................. 199 A N N E X E S ...................................................................................................................... 205

ANNEXE 1 : LISTE DES PERSONNES ENTENDUES PAR LES RAPPORTEURS ET REMERCIEMENTS ..................................................................................................... 207

ANNEXE 2 : EXEMPLES   DE PUBLICITE SUR LES OPERATIONS BANCAIRES  ET LES CREATIONS D ENTITESOFFSHORE MAGAZINE D UN EXTRAITS  ECONOMIQUE BRITANNIQUE DE REFERENCE ......................................................... 211

ANNEXE 3 : ELEMENTS BIBLIOGRAPHIQUES .......................................................... 213