La descentralización en Colombia

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En Colombia, la descentralización ha sido la reforma clave de los años 80. Impulsada y proseguida bajo tres gobiernos, la descentralización hace parte hoy del paisaje político y administrativo del país. El objetivo de este libro, es tras la presentación crítica de la reforma, analizar los medios y alcances de la descentralización para determinar las nuevas medidas que necesita. Dario Fajardo, ex-director del Centro de Estudios Sociales de la Universidad Nacional y actual gerente de la Corporación Colombiana para la Amazonia, Araracuara, estudia los efectos de los programas de descentralización en el área rural, tras años de investigación sobre el mundo campesino. Jean-Michel Blanquer, investigador del Instituto Francés de Estudios Andinos, plantea un marco de análisis de la reforma con un enfoque especial sobre el problema de los servicios públicos. La combinación de estos dos puntos de vista lleva a un resultado muy original y a conclusiones estimulantes para aquellos que la organización del Estado interesa.


Publicado el : domingo, 29 de junio de 2014
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EAN13 : 9782821845053
Número de páginas: 170
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La descentralización en Colombia

Estudios y propuestas

Jean-Michel Blanquer y Dario Fajardo
  • Editor: Institut français d’études andines, Universidad nacional de Colombia
  • Año de edición: 1991
  • Publicación en OpenEdition Books: 29 junio 2014
  • Colección: Travaux de l’IFÉA
  • ISBN electrónico: 9782821845053

OpenEdition Books

http://books.openedition.org

Edición impresa
  • ISBN: 9788489302037
  • Número de páginas: 170
 
Referencia electrónica

BLANQUER, Jean-Michel ; FAJARDO, Dario. La descentralización en Colombia: Estudios y propuestas. Nueva edición [en línea]. Lima: Institut français d’études andines, 1991 (generado el 20 octubre 2014). Disponible en Internet: <http://books.openedition.org/ifea/1956>. ISBN: 9782821845053.

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En Colombia, la descentralización ha sido la reforma clave de los años 80. Impulsada y proseguida bajo tres gobiernos, la descentralización hace parte hoy del paisaje político y administrativo del país.

El objetivo de este libro, es tras la presentación crítica de la reforma, analizar los medios y alcances de la descentralización para determinar las nuevas medidas que necesita. Dario Fajardo, ex-director del Centro de Estudios Sociales de la Universidad Nacional y actual gerente de la Corporación Colombiana para la Amazonia, Araracuara, estudia los efectos de los programas de descentralización en el área rural, tras años de investigación sobre el mundo campesino. Jean-Michel Blanquer, investigador del Instituto Francés de Estudios Andinos, plantea un marco de análisis de la reforma con un enfoque especial sobre el problema de los servicios públicos.

La combinación de estos dos puntos de vista lleva a un resultado muy original y a conclusiones estimulantes para aquellos que la organización del Estado interesa.

Índice
  1. Agradecimientos

    Jean-Michel Blanquer
  2. Introducción

  3. Primera parte. Características de la descentralización colombiana

    1. Capítulo uno. La obra legislativa y reglamentaria

      1. SECCION I: PRESENTACION CRITICA
      2. SECCION 2: CUADRO-RESUMEN DE LAS PRINCIPALES NORMAS DE DESCENTRALIZACION
      3. SECCION 3: UNOS AJUSTES SIGNIFICATIVOS DE LA VOLUNTAD POLITICA
    2. Capítulo dos. Análisis de la política público de descentralización

      1. SECCION I: LA FORMACION DE LA POLITICA DE DESCENTRALIZACION
      2. SECCION 2: LOS MEDIOS DE LA POLITICA DE DESCENTRALIZACION
      3. SECCION III: EL IMPACTO DE LA POLITICA
  4. Segunda parte. Experiencias en planificación descentralizada del desarrollo rural con participación campesina

    1. Capítulo tres. El programa de desarrollo rural integrado - DRI

      1. SECCION 1. El DRI: SU FORMULACION INICIAL Y EVOLUCIONI POSTERIOR
      2. SECCION 2: PARTICIPACION CAMPESINA EN EL PROGRAMA DE DESARROLLO RURAL INTEGRADO
      3. Sección 3: El DRI y la descentralización
    2. Capitulo cuatro. El plan nacional de Rehabilitacion

      1. SECCION I: PRESENTACION
      2. SECCION 2: ESTRUCTURA DEL PAR
      3. SECCION 3: RECURSOS Y ALOANOES DEL PAR
  5. Tercera parte. Descentralización y desarrollo de los servicios públicos

    1. Capítulo cinco. Los servicios publicos a partir de la descentralizacion

      1. SECCION I: LOS SERVICOS PÚBLICOS EN LOS MUNICIPIOS DE COLOMBIA
      2. SECCION 2: EL PROBLEMA DEL AGUA
    2. Capítulo seis. Tres casos ilustrativos

      1. SECCION I: BARRANQILLA. UNA GRAN CIUDAD EN CRISIS
      2. SECCION 2: GUARNE Y EL PEÑOL: PROBLEMAS Y ALCANCES DE DOS MUNICIPIOS MENORES
  6. Conclusión

    1. 1. Coherencia y Claridad institucional
    2. 2. Profundización de la descentralización política
  7. Bibliografía

  8. Indice de Ilustraciones

Agradecimientos

Jean-Michel Blanquer

1Quisiera primero agradecer al Doctor Dario Fajardo por esta obra común y por la amistosa atención que me prestó durante todo mi trabajo.

2Agradezco también al Doctor Pierre Gilhodes que me ayudó con la gentileza y la sabiduría que todos sus estudiantes y amigos conocen.

3Muchas entidades me han colaborado de manera regular y útil.

4Quisiera destacar al Instituto de Altos Estudios para el Desarrollo, a la Esap, al Cinep, a la Asociación para la Modernización del Estado, y las entidades públicas y privadas que me facilitaron las informaciones que necesitaba.

5Quiero hacer un reconocimiento al Foro Nacional Por Colombia y muy especialmente a sus seccionales de Barranquilla y Medellín, a sus responsables calurosos y excelentes.

6Al director del I.F.E.A., Christian de Muizon, a mis colegas quienes me dieron un apoyo fundamental para llevar a cabo este estudio.

7Vincent Gouéset, en toda amistad, fue un consejero sincero e inspirado.

8Olivier Bernard, elaboró los mapas con diligencia.

9Mara Viveros, Hernándo Maldonado y Ricardo Arias, también me prestaron una asistencia cordial y útil.

10José Manuel Vega, ha sido un asesor técnico muy eficaz para la presentación de este libro, y de los cuadros y gráficas que lo ilustran.

11Martha de Montoya, quien pasó a máquina este libro, ha sido también la asesora agradable y atenta que desearía cualquier investigador.

12Por fin, Juan Manuel Silva, ha sido el editor eficaz y veloz del libro.

13Sin todas estas personas no hubiera podido llevar a cabo este trabajo. Que ellas encuentren aquí mis agradecimientos cordiales.

14Dedico este libro a Sophie por toda la ayuda que me brindó y por el amor por Colombia que compartimos.

Introducción

1La descentralización en Colombia se inscribe dentro de un marco Latinoamericano y mundial de reforma de las estructuras públicas. En muchos países, la descentralización corresponde a la necesidad generalizada de una racionalización administrativa y financiera, a la presión del ambiente para localizar las responsabilidades y modernizar la participación política.

2Todo esto no resulta del juego sencillo de un solo actor sino de la combinación de fuerzas actuantes por debajo y por encima del Estado, con motivaciones diferentes pero con una meta similar: desencargar el Estado al beneficio de entidades locales relegitimadas.

3El caso colombiano presenta rasgos particulares que no han impedido que la descentralización se impusiera, sino que le ha conferido algunas características propias.

4De un lado, Colombia es un país que conoce desde algunos años un proceso de concentración económica y administrativa a favor de la capital, que rompe con su antigua especificidad en América Latina de tener cierto equilibrio entre sus cuatro principales ciudades: Bogotá, Medellín, Cali y Barranquilla.

5De otro lado, Colombia sigue teniendo un Estado débil, ausente en muchas regiones, incapaz de hacer valer el interés general frente a los intereses particulares, sin medios suficientes para satisfacer las necesidades básicas del país.

6A raíz de estos dos fenómenos, la descentralización colombiana se fijó desde su origen dos objetivos correspondientes:

  • Luchar contra las tendencias centrípetas.
  • Cuadricular el territorio, responsabilizando a los actores locales,

7La descentralización colombiana, a pesar de ofrecer muchas similitudes jurídicas con algunas reformas europeas, tiene una lógica propia, que impone al investigador mirar más allá de las solas normas, para interesarse por los procesos sociales en marcha. En este sentido, es necesario considerar cómo incide la fuerza de estos procesos debido a las potencialidades humanas manifestadas en el aprovechamiento de los mecanismos de poder y transformación efectiva de la vida cotidiana. También es interesante tomar en cuenta y analizar las limitaciones resultantes de la debilidad de los medios y de la falta de preparación de las personas.

8A finales del siglo xix, Colombia adoptó, al igual que muchos otros países como por ejemplo Argentina, una política centralista correspondiente a la consolidación necesaria del Estado-Nación.

9Además como lo escribe Jordi Borja, la centralización "históricamente tuvo aspectos progresistas"1. (véase por ejemplo el caso de la Revolución Francesa) ya que impuso igualdad, cohesión y a veces libertad.

10Hoy, habiéndose cumplido más o menos bien estas tareas, se presenta una fase de descentralización que caracteriza el fin de este siglo. Las causas son de orden tanto nacional como internacional.

11El contexto internacional de desempeño del Estado juega un papel de primer orden. Desde el punto de vista liberal, los derechos políticos y las necesidades económicas coinciden para que se fortalezcan las entidades locales. Algunos autores interpretan entonces el movimiento general de descentralización como una doble dinámica de reforma política y de reestructuración a escala mundial.2.

12La descentralización puede ser muy a menudo un solo proceso de reajustamiento administrativo más bien que un revolcón político.

13El éxito de la concepción liberal tiene mucho que ver con el fracaso del modelo planificador central encarnado en América Latina por la CEPAL. "La promoción de la "eficiencia" y la revalorización de la "democracia" se convirtieron entonces en los puntos de reconciliación y encuentro de políticos, empresarios y tecnocratas".3

14Independientemente de las perspectivas ideológicas se debe insistir en que, al nivel nacional, la evolución contemporánea impone los procesos de descentralización.

15Con la complejidad cada vez mayor de la gestión global de un lado y, de otro lado, la facilidad de la comunicación entre los diferentes niveles de gestión, la descentralización aparece como un modelo inevitable de organización de los poderes públicos. Se puede asegurar que la orientación política de los gobernantes juega un papel importante en esta materia (como por ejemplo el Thatcherismo centralista en Inglaterra) pero no se puede negar la fuerza inexorable del contexto mundial y de las presiones locales.

16En el caso colombiano, tuvo menos importancia la filosofía del partido liberal (o del partido conservador) que la situación real del país, sus necesidades y aspiraciones.

17Las normas adoptadas bajo tres Gobiernos muestran globalmente una continuidad en las características de la política iniciada en 1.983. Se prosigue la municipalización con transferencias de recursos y de competencias, haciendo del municipio, más que cualquier otra entidad, la base de la política local.

18Históricamente al explorar la configuración de la estructura urbana colombiana y sus factores económicos y políticos se advierte cómo ella no se corresponde con un ordenamiento descentralizado del Estado, ya que, por el contrario, este se ha configurado en un patrón altamente centralizado. Más aún, la constitución de 1.886 aún puede ser considerada como un acuerdo centralista, entre regiones centralizadas, que evolucionó luego hacia una imposición definitiva del epicentro nacional.

19La estructura así configurada profundizó las diferencias en el desarrollo de las regiones, generando un patrón altamente diferenciado en la participación de las diferentes unidades territoriales en los beneficios del desenvolvimiento económico.

20Estas diferencias han concluido con las restricciones que el sistema político plantea a expresiones alternativas a los partidos tradicionales, lo cual ha generado profundos conflictos en la sociedad colombiana.

21Una modalidad generalizada de tales conflictos es el "movimiento cívico" a través del cual comunidades de regiones rurales, ciudades pequeñas y medianas y aún sectores de las grandes ciudades, paralizan sus actividades como protesta ante el Estado por las diferencias en la atención de los servicios básicos. Estas movilizaciones, socialmente heterogéneas y que en ocasiones han involucrado a las mismas autoridades locales, tuvieron un fuerte incremento durante el decenio de 1.970 (129 paros y movimientos en los diez años) como resultado de la brecha entre el volúmen de la inversión pública y las demandas de las poblaciones.

22De otra parte y como resultado de los desequilibrios en la distribución de la propiedad territorial, las inflexibilidades del sistema político bipartidista y otros factores que han concentrado el control de los medios productivos y la gestión del Estado, se ha arraigado en el país la lucha guerrillera, con una persistencia cercana a los 40 años. Sus expresiones han sido rurales tradicionalmente y sin haber llegado a amenazar la estabilidad institucional del Estado si son un factor de perturbación en determinadas regiones del territorio nacional. Frente a ellas han sido relativamente ineficaces los apartos armados del Estado y ha ganado algún terreno la necesidad de buscar soluciones políticas para el conflicto, particularmente con el éxito de la reintegración del M-19.

23Frente a los "movimientos cívicos", el Gobierno del Presidente López Michelsen (1.974-1.978) propuso una Asamblea Constituyente para introducir reformas dirigidas a desconcentrar el sistema fiscal y la responsabilidad por la generación de los servicios públicos. La convocatoria a la Asamblea Constituyente no fue aprobada por el Congreso, pero el Gobierno que sucedió a la Administración López organizó, con el apoyo del Banco Mundial, una comisión técnica de alte el (Comisión Bird-Wiesner) dispuesta para el estudio de las finanzas gubernamentales y la formulación de los instrumentos y políticas de la Reforma, de acuerdo con los delineamientos previstos en el Gobierno anterior.

24La administración de Belisario Betancur (1.982-1.986), ante los niveles de violencia alcanzados en el país tanto por el conflicto guerrillero como por otras formas de confrontación entre el Estado y la Sociedad Civil y dentro de ella misma, propuso como eje de su Gobierno un "Plan de Paz". Uno de sus componentes estratégicos fue la descentralización y en aplicación de esta política apoyó la aprobación de algunas leyes y decretos, complementados con piezas legislativas anteriores.

25Todos ellos constituyen los instrumentos de la descentralización ejecutada por el Gobierno de Virgilio Barco (1.986-1.990), en los planos político, fiscal y administrativo, guiada por los propósitos de la propuesta de López M., y por las recomendaciones de la comisión Bird-Wiesner. Con el acceso de César Gaviria a la presidencia de la República, parece seguir una política similar mientras que la elección de una Asamblea Constituyente deja esperar una profunda consagración constitucional de la descentralización.

26Los problemas centrales que afronta el Estado colombiano como motivación para asumir el proceso de descentralización son, entonces, la creciente insuficiencia del fisco nacional para atender los requerimientos en servicios públicos, particularmente en las áreas rurales, las ciudades pequeñas y medianas y los núcleos de pobreza de las mayores concentraciones urbanas y, de otra parte, la desarticulación de la sociedad civil con el Estado, que se expresa en distintos tipos de conflicto con alcances que pueden llegar a un colapso del sistema político.

27El sistema fiscal colombiano ha priorizado como fuente de sus ingresos a los denominados "impuestos indirectos" (sobre el consumo y las exportaciones), liberando de manera sostenida a los sectores monopólicos, bajo la argumentación del estímulo a la capitalización para la generación de empleo y el crecimiento económico.

28El raquitismo fiscal resultante se expresa en la inadecuación de los recursos fiscales para atender los requerimientos de inversión pública, situación frente a la cual el Estado, desde comienzos de la década del 80 ha desplegado una estrategia de ampliación del endeudamiento externo, en la cual ocupa un papel cada vez más importante la banca comercial internacional.

29Esta última fuente de recursos demanda plazos más breves de amortización y tasas de interés más altas, que otorguen a estos créditos condiciones de rentabilidad comerciales. En consecuencia, los Gobiernos comprometidos con esta estrategia de endeudamiento han desarrollado un proceso de reestructuración del Estado tendiente a descargar en los municipios responsabilidades crecientes en cuanto a la financiación de los servicios públicos y a su producción.

30Complementariamente, se han elevado los niveles de las tarifas, bajo el criterio de hacerlas "costeables" o sea adecuadas a las exigencias de rentabilidad que se derivan de la participación de la banca privada internacional en el endeudamiento público.

31Este proceso, planteado como descentralizador, corresponde más bien a un gestión desconcentrada de los servicios que por ley han correspondido al Estado. Las decisiones centrales de la política económica del Estado continúan centralizadas de acuerdo con los requerimientos de una nueva fase del capital, en la cual explora, nuevas áreas de inversión (los "servicios públicos") y busca mayor flexibilidad para su ubicación desde el punto de vista espacial y de articulación con la fuerza de trabajo. Dadas las condiciones del fisco y las relaciones de privilegio del Estado con los sectores monopolistas, las "brechas" de la financiación de los servicios se han de salvar con nuevos y mayores aportes de las economías locales, complementados con transferencias selectivas por parte del Gobierno central.

32Para la ejecución de las obras requeridas y la prestación de los servicios, la reestructuración del Estado delega en los niveles municipales la identificación de necesidades básicas y la formulación de propuestas de inversión, así como administración (compartida con el Estado central) de los recursos para su ejecución, dentro de los cuales se incluye una participación discresional del Tesoro Central.

33Dentro de este contexto, fue preciso analizar la política pública de descentralización desde arriba con las normas estatales al respecto y desde abajo con las políticas de las entidades locales mismas y también con las reacciones de los diferentes actores (ciudadanos, elegidos, campesinos...). Por esta razón, adoptamos tres perspectivas:

  • Empírica, para describir y atender lo que se hizo.
  • Evaluativa, para discernir el valor y la utilidad de lo que existe.
  • Normativa para proponer, a partir de la evaluación, algunas soluciones a los problemas encontrados.

34Describiremos primero las características generales de la descentralización colombiana desde el punto de vista legal y también sociológico.

35Consideraremos después el impacto de la descentralización en diferentes áreas, en el campo con el estudio de la participación campesina en el marco de las medidas que se tomaron desde los años 70, y en la ciudad con el problema específico de la gestión municipal de los servicios públicos a partir de algunos estudios de casos.

36Esperamos proporcionar un aporte útil en un momento en el cual Colombia está a punto de modificar sus instituciones. En el debate que tendrá lugar, los argumentos habrán de examinarse bien a partir de la experiencia ya conocida.

37Es el papel de la investigación analizar tal experiencia. Por esto, el Centro de Estudios Sociales de la Universidad Nacional, tanto como el Instituto Francés de Estudios Andinos quisieron fomentar este estudio.

Notas

1BORJA, J., 1989- Estado, Descentralización y Democracia., 271 p, Bogotá: Foro por Colombia.

2MEDELLIN, P., 1989.- Las reformas del Estado en América Latina, 440 p, Bogotá: Fescol.

3MEDELLIN. P., 1989. op. cit p 108.

Primera parte. Características de la descentralización colombiana

Capítulo uno. La obra legislativa y reglamentaria

SECCION I: PRESENTACION CRITICA

1Las normas legales y reglamentarias de descentralización han sido descritas ya en tantos discursos y libros que no parece pertinente insistir sobre los detalles jurídicos de las mismas.

2Como toda reforma de descentralización, la reforma colombiana se desarrolló según tres ejes:

  • Democratización de las entidades locales.
  • Incremento de sus recursos.
  • Incremento de sus competencias.

3Así, se puede hablar de una descentralización política, financiera y administrativa.

4Si, en cuanto al segundo y tercer aspecto, la tarea de cualquier reformador es buscar un equilibrio, la meta del primero - la descentralización política - es, sin ninguna duda, dar un impulso a toda la Reforma. De tal modo que la descentralización se puede describir como un barco que trata de encontrar un equilibrio administrativo-financiero y que se mueve gracias a un motor político. La suerte de la embarcación depende de la potencia del motor y de la calidad del equilibrio.

I. Un motor por reactivar: la descentralización política

5En materia de descentralización política, la idea fue, al principio introducir una nueva dinámica a través de la democratización, la cual tuvo de este modo dos objetivos:

  • Uno directo: devolver poder al ciudadano, considerado ello como un derecho fundamental.
  • Otro indirecto: crear una voluntad de participación capaz de generar responsabilidad ciudadana, para descargar al poder central de las tareas locales que no puede manejar adecuadamente.

6Tales propósitos se aplican en tres niveles:

  • Autoridades locales.
  • Grupos intermediarios.
  • Ciudadanos mismos.

a. lo recuperación de legitimidad de las autoridades locales

7La medida esencial en ese sentido es la elección popular de Alcaldes, establecida por el Acto legislativo No. 1 de 1.986 que reforma la Constitución Política. De este modo, el Alcalde se encuentra nominado, ya no más desde arriba sino desde abajo. Las primeras elecciones de 1.988 y de 1.990 han mostrado un real interés de los ciudadanos en torno a tal escrutinio.

8La participación en ambos casos ha sido fuerte aun cuando se advierte que bajó sustancialmente entre 1.988 (66,6%) y 1.990 (57%). Esta legitimación era la condición indispensable para que el Alcalde dispusiera de la autoridad necesaria para ejercer todas sus nuevas responsabilidades.

9Con esta reforma, el legislador otorgó un papel central al Alcalde dentro de la organización de los poderes locales, acabando con una situación anormal de sujeción al Gobernador, es decir al poder central y a la politiquería.

10Sin embargo, se puede poner en duda la ausencia de una legitimación paralela del poder a nivel departamental. Para algunos, ello debió haberse solucionado con la elección popular de los gobernadores. Una revitalización del Concejo departamental, ya elegido, dándole más competencias y más autonomía frente al Gobernador, habría constituido, por lo menos un paso importante hacia una verdadera democracia local. Adicionalmente, el Alcalde podría encontrar en un Concejo departamental fortalecido, un aliado importante y necesario. Sin embargo, hasta ahora, el Alcalde sigue buscando una legitimación completa, la cual no depende solamente del modo de elección sino también del estatuto del Alcalde mismo.

11Las Leyes 78 de 1.986 y 69 de 1.987 así como el Decreto 1001 de 1.988, precisan las normas vigentes sobre los poderes y el estatuto del Alcalde. Al estipular que el Alcalde tiene un mandato de dos años, y no puede ser reelegido inmediatamente, esas normas quisieron evitar la toma del poder por los caciques. En esto tuvieron éxito, en la medida en que fueron pocos los barones electorales que se presentaron, dejando el paso a nuevos líderes, a nuevas cabezas. Sin embargo, estas nuevas cabezas han sido muy a menudo simples agentes políticos de los jefes electorales.

12En el fondo las leyes no supieron evitar el juego de la politiquería y, por el contrario, no permitieron al Alcalde tener el poder suficiente para imponer una política de largo plazo.

13Después de tres años de experiencia en esta materia, sería tal vez oportuno dar un nuevo soplo a la elección popular de Alcaldes, alargando el mandato hasta cuatro años, y permitiendo al Alcalde presentarse otra vez.

14La regla de la incompatibilidad de los mandatos que prohibe al Alcalde tener otras funciones, especialmente del orden nacional (congresista...), juega un papel que merece estudiarse en la medida en que impide el surgimiento de una élite política a partir de la función de Alcalde.

15Al observar el cuadro 1, se nota que el actual sistema llega a una situación de cambios marginales, y de políticas públicas difíciles de llevar a cabo. Una estabilización del Alcalde llevaría más bien a una situación de fuerte innovación y de oportunidad de inducir una política de largo plazo. Aquí, democracia y eficacia se conjugan.

CUADRO 1

Fuente: Yves Mény "Les politiques des autorités locales” in M. Grawitz y J. Leca, Traité de Science politique Τ 4, Presses Universitaires de France, Paris, 1984.

b. desarrollar los grupos intermediarios

16La Ley 11 de 1.986 faculta al Concejo para dividir el territorio municipal en comunas (en áreas urbanas) o en corregimientos (en zonas rurales) encabezados cada uno por una Junta Administradora Local (JAL) de la cual, por lo menos, un tercio de los miembros (que son entre 3 y 7) son elegidos por el sufragio universal directo.

17El objetivo de tal entidad es hacer descender la democratización hasta el nivel del barrio, especialmente en cuanto a la participación en la gestión de los servicios públicos.

18Sin embargo, a sabiendas, la Ley no da los medios necesarios para un desarrollo real de la institución. No se quiso crear un nivel suplementario de expresión popular que compitiera con el Alcalde y aún con otros poderes. Se puede decir que la lógica de creación de las JAL es más una lógica de encuadramiento que de democracia: a las JAL les faltan legitimidad y poderes.

19En efecto, no puede ser legítima una entidad de expresión local si solamente una tercera parte de sus miembros son elegidos directamente.

20Además existe un círculo vicioso: como las JAL no tienen prestigio, la gente no se moviliza por ellas y la participación en las elecciones es muy escasa (por ejemplo, en Medellín, en las elecciones por las JAL del 26 de Agosto de 1.990 fueron solamente 48.000 las personas que votaron contra 63.000 en 1.988).1

21El estatuto jurídico de las JAL es también muy precario. Sus funciones se derivan de la delegación que lé hace el concejo municipal mientras sus atribuciones legales no superan una tarea de asesoría, de recomendación y de sugerencia y son limitadas por la prohibición constitucional de crear cargas impositivas (art.43 CN) o de aprobar el presupuesto local (art.207 CN). Desde un punto de vista presupuestal, la JAL no existe.2

22En cuanto a los poderes, la JAL depende totalmente de la buena voluntad del Alcalde. La relación JAL- Alcalde puede ser de colaboración o, por el contrario, de rivalidad. En este último caso, la JAL no tiene ningún medio para hacer valer su posición y puede fácilmente volver a ser, simplemente, un lugar de encuentro.

23Se conocen algunos casos de colaboración entre las JAL y la alcaldía: Por ejemplo, en Pereira3 el Alcalde de 1.988 a 1.990...

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