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Los Objetivos para el Desarrollo del Milenio en Chiapas. ¿Hacia una Política Pública de Cooperación Internacional Descentralizada? Alberto Hernández ...

Publicado el : martes, 03 de abril de 2012
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                             Los¿ Objetivos para el Desarrollo del Milenio en Chiapas.Hacia una Política Pública de Cooperación Internacional Descentralizada? 
     
Alberto Hernández Rodríguez   
 
Los Objetivos para el Desarrollo del Milenio pas.¿Hacia una Política Pública de Cooperación Internaci oenna lC Dhieascent  ralizada? . 
   INTRODUCCION El presente artículo tiene como propósito describir el proceso de implementación de losObjetivos para el Desarrollo del Milenio por un gobierno subnacional como el de Chiapas bajola tesis de que constituyen una política pública a partir de ser elevados a rango constitucionalpor el Congreso Estatal. Fundamentalmente, los ODM son una responsabilidad de los gobiernos nacionales quienes losacordaron en el seno de la Organización de las Naciones Unidas en septiembre de 2000 conun horizonte temporal de 15 años para su cumplimiento y constituyen unagendas mundiales de la cooperación internacional. ¿Qué implicaciones tiena ed qe ulea su pnr ignocbiipearlneos  estatal adopte esta agenda mundial?. Desde la perspectiva de la cooperación internacional descentralizada, los ODM son unaplataforma de logros mínimos para el desarrollo humano cuyos indicadores permiten unamedición comparativa de un país a otro o de una entidad regional como Chiapas con otrospaíses u otros gobiernos regionales. El contenido de este artículo constituye inicialmente un trabajo que realicé en junio de 2010para el PNUD Colombia quien recibió el encargo de formular el documento-InformeObjetivosde Desarrollo del Milenio para América Latina a cargo de Hernando Gómez Buendia de laDirección Regional para América Latina y el Caribe (DRALAC). El PNUD Colombia seleccionó 10experiencias nacionales con alguna innovación en los ODM. Uno de esos países fue Méxicocon el denominadoCaso Chiapas. Ahora se publica en el sitio web de la Asociación de Internacionalistas de Chiapas, A.C. con elpropósito de iniciar un proceso de seguimiento que potencialmente constituya elObservatorioCivil de la Reforma Constitucional ODM del estado de Chiapas. Si los ODM constituyen enChiapas una política pública que trascienda la actual administración y posicionen la agendad   d d d …  dd  d     incidencia y observación ciudadana. 
 Asociación de Internacionalistas de Chiapas, A.C. Alberto Hernández Rodríguez                                                                         
  
 
ollo del Milenio¿Hacia unLao Ps oOlíbtijceat iPvoúsb lpicaar ad ee l CDoeospaerrración Internaci oenna lC Dhieaspcaesn.t  ralizada? . 
Resumen Ejecutivo   1. LaDeclaración del Milenio en el año 2000 es un llamado de Naciones Unidas, y un compromiso de lospaíses, para alcanzar objetivos sobre el desarrollo, la gobernabilidad, la paz, la seguridad y los derechoshumanos. En Chiapas, el estado más empobrecido de México los ODM se han convertido en una políticapública emergente. Adoptados mediante el decreto No. 272, son incorporados en julio de 2009 a laConstitución Política Local en un hecho sin precedente en un país altamente centralizado como esMéxico con 32 entidades federales. 2. El análisis de esta experiencia desde lo local, se enmarca en el concepto de políticas Públicas1 comouna plataforma de alianzas gobierno- sociedad hacia reformas institucionales en un territorio dondeestá vigente un conflicto con los neozapatistas mayas, la migración se incrementa exponencialmente, lacrisis financiera se agudiza y la gobernabilidad democrática está en riesgo. 3. En una primera aproximación se aborda el contexto social e institucional de Chiapas como gobiernosubnacional en la ruta de transición política del país que enmarca una agenda internacional desde lolocal cuya máxima expresión es laagenda Chiapas-ONU. 4. El segundo apartado describe el proceso de institucionalización de los ODM al emitirse la reformaconstitucional que involucra al conjunto social de las instituciones del poder ejecutivo, a los municipiosdel estado y al Órgano Superior de Fiscalización del Congreso del Estado. Se observará como los ODMen cuanto política pública emergente re-articula el Plan de Desarrollo Chiapas Solidario 2007-2012 suscinco ejes programáticos y una parte sustantiva de las 95 políticas públicas sectoriales, territoriales ytransversales que lo conforman. 5. En un tercer apartado se analizan los procesos de aplicación de los ODM en Chiapas en los sectoressociales prioritarios con énfasis en la equidad regional, de género, étnica y grupos vulnerables, el puntocentral es observar en qué medida una política pública local sustentada en los ODM contribuye arestaurar los desequilibrios y la enorme desigualdad imperante en Chiapas. También se analizan losdispositivos de sostenibilidad y los riesgos de reversabilidad de esta política pública tomando comoreferencia los ciclos sexenales de gobierno en el horizonte temporal hacia el 2015. 6. Finalmente, las conclusiones ofrecen un apunte sobre los principales énfasis que se reflejan en unareforma que aun no cumple su primer año de implementación.Junio de 2010  
 Asociación de Internacionalistas de Chiapas, A.C. Alberto Hernández Rodríguez                                                                         
 
esarrollo del Milenio en Chiapas.¿Hacia unLao Ps oOlíbtijceat iPvoúsb lpicaar ad ee l CDooperación Internacional Descentralizada? . 
I.- Contexto Social e Institucional: Construyendo una Agenda deCooperación Internacional Descentralizada. Desde fines del siglo XX, México es una paradoja en materia de desarrollo: Pionero deAmérica Latina en la apertura hacia la globalización económica con el TLC, se despiertaal amanecer de 1994 con un conflicto de indígenas Chiapanecos que demandanjusticia, democracia y muestran el México profundo de las desigualdades. El país arribóa la OCDE a fines del siglo XX y en su calidad de país de renta media dejó de serreceptor de cooperación al ingresar al club de los países de desarrollo. En el año 2000 se genera un viraje político sustantivo con el cambio del régimenpresidencial unipartidista al sincronizarse en el plano federal y estatal, el arribo alpoder ejecutivo de un partido diferente al PRI. En el caso federal ocupado por elderechista Partido Acción Nacional y por una coalición de izquierda en el gobierno deChiapas. Esta transición política generó enormes expectativas para una transformaciónprofunda del estado tanto a nivel de la república como en el sureste estado deChiapas. México es una de las 189 naciones presentes en la Cumbre del milenio y firmante delos ODM en la conferencia mundial de New York, E.U en septiembre del año 2000.Aunque hay voces muy críticas en la sociedad civil respecto a que en México no se  ODM “ …    d n una política integral que entiendaque la pobreza, salud, economía y educación tienen una estrecha relación y no puedenaislarse2Los avances más significativos que reporta el gobierno mexicano en elcumplimiento de los ODM se concentran en reducción de la pobreza extrema, en lacobertura universal en educación primaria, en la reducción del analfabetismo, en laequidad de género escolar en el acceso de las familias a los servicios de agua potable yalcantarillado. También en la disminución o la incidencia de enfermedadestransmisibles como el VIH-SIDA, el paludismo y la tuberculosis. Y se reconocenproblemas en la reducción de la mortalidad materna y en la inequidad en ladistribución de la riqueza. Entre 2000 y 2004 el país avanzó 1.15% en el IDH al haberse incrementado el índice desalud en 0.96%, el de educación 2.06% y el de ingreso 0.37%.Por otra parte, entre2000 y 2005, con base en estimaciones preliminares, el IDH habría avanzado 1.6%. Sinembargo, los contrastes regionales son enormes: Cuando se compara el IDH de lasentidades federativas con el de otros países, se obtiene que el Distrito Federal tieneun nivel de desarrollo similar al de República Checa o Barbados, mientras que el IDH Asociación de Internacionalistas de Chiapas, A.C. Alberto Hernández Rodríguez                                                                         
 
¿Los Oíbtjietai vPoúsb lpicara ad eel  CDoeosaprerroalclioó dn eIl ntMeirlenanicoi oenna lC Dhieaspcaesn.t  ralizada? Hacia una Pol c. 
de Chiapas se asemeja al de naciones como Cabo Verde o la República Árabe de Siria. En Chiapas, el proceso de transición permitió incorporar nuevas políticas estatales: seestablece una política de relaciones internacionales desde el gobierno sub´nacional yemerge una vigorosa generación de instituciones locales entorno a problemaspúblicos: La Secretaría de Desarrollo Social, el Instituto Estatal de la Mujer y laCoordinación de Relaciones Internacionales, entre otras. Se establecen vínculos con laUnión Europea, se consolidan proyectos con las agencias ONU como UNICEF, PNUD,UNFPA, UNESCO, FAO y se aperturan convenios de co-inversión con OxfamInternacional, JICA, USAID y otras agencias bilaterales. Un segundo gobierno de transición para el período 2006-2012 es encabezado en elpoder ejecutivo por el Lic. Juan Sabines Guerrero que llega al poder también productode una alianza político-electoral. En esta administración se consolida la gestióninternacional de la cual, el convenio marco con la ONU es su representación mássignificativa. La Agenda Chiapas-ONU. A fines de 2007, Magdy Martínez Soliman, coordinador residente del PNUD y porende, del Sistema de Naciones Unidas en México inicia una intensa gestión paracompartir con los gobernadores de Oaxaca, Guerrero y Chiapas la tendencia de que elcumplimiento de los ODM en México están en riesgo por la precaria situación en estastres entidades del sureste mexicano. El tiempo restante hacia el 2015 podría sersuficiente si se tomaban medidas de política pública local con la disposición de la ONUde participar como socio de esta formidable empresa. De los tres estados, Chiapasaceptó caminar junto con la ONU. Después de un conjunto de encuentros entre funcionarios de 40 dependenciasestatales y representantes de las 21 agencias ONU con presencia en el país, se firma el17 de octubre de 2008 el Convenio de Cooperación Interinstitucional entre el sistemade naciones unidas en México y el gobierno de Chiapas denominado Agenda Chiapas-ONU.  La Agenda Chiapas-ONU contiene tres tipos de compromisos:a) Impulsar programas y proyectos de desarrollo humano de carácter sectorial,multisectorial e interagencial;
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Los Objetivos para el Desarrollo del Milenio en Chiapas.¿Hacia una Política Pública de Cooperación Internacional Descentralizada?. b).- Definir y/o gestionar financiamiento para las acciones convenidas yc) Establecer mecanismos de difusión de sus resultados. 1er Gobierno de 2º gobierno de transición3er gobierno… transición 2006-2012 2012-20162000-2006Cumbre del Milenio IX/2000 Cabildeo Encuentro/V- Convenios Focalización de Reforma Constitucional:Metodología para evaluar Sabines- 2008 Específicos: Riesgos + inversión pública Armonización JurídicaODM /2003 Magdy Agencias- desarrollo humano / II- en 28 mpios Focalización de inversiónInforme SEDESOL ODM /2007 instituciones 09 Migrantes VI/09 IDHPública en 118 municipiosMéxico/ 2004 Agua + Género VII 09 Ajuste programático: planes-1er Informe Conjunto ODM/ Firma de agenda , Agricultura X-09, CRS/ Juansectoriales, especiales,2005 Chiapas-ONU Cultura de paz II-10 Grijalvamunicipales2º. Informe Conjunto ODM/ X/ 20082006( riesgo de cumplimiento deMéxico por Oaxaca, Guerrero yChiapas) En su implementación destacan 3 ejes relevantes: eje de gestión de conveniosespecíficos; el eje de focalización de inversión pública y el eje de institucionalizaciónde los ODM.                 Eje 1 de la Agenda Chiapas-ONU: la gestión de convenios específicos.- Desde losencuentros temáticos previos a la suscripción del convenio, se debatieron 77potenciales proyectos cuyo criterio central fue la convergencia ODM-Políticas PúblicasLocales identificando las principales agencias e instituciones involucradas. Durante los meses posteriores a la firma de la Agenda Chiapas-ONU, los convenios
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¿HLos Objetai vPoúsb lpicara ad eel  CDoeosaprerroalclioó dn eIl ntMeirlenanicoi oenna lC Dhieaspcaesn.t  ralizada? acia una Polític. 
específicos que se suscribieron estuvieron determinados por la gestión del PNUD,OIM, UNFPA y FAO:  Manejo Integral y Local de Riesgos de Desastres.Suscrito con el PNUD el 19 defebrero de 2009 en la ciudad de Palenque y como institución líder es la Secretaríade Seguridad Pública y Protección Civil y la coadyuvancia de 3 instituciones. Resultados esperados: 1.- Fortalecer las capacidades en la sociedad y en lasinstituciones del Estado de Chiapas para el manejo integral de riesgos, incluyendolos aspectos de prevención, mitigación, preparación, respuesta humanitaria yrecuperación.. 2.- Desarrollar un grupo especial de blindaje de proyectos y un setde indicadores para transversalizar la prevención de desastres por eco-región. 3.-Fomentar a la participación de las organizaciones de la sociedad civil en políticaspúblicas. 4.- Implementar un sistema armonizado de evaluación de daños y análisisde necesidades para casos de desastres. 5.- Actualizar los planes de contingenciadel Estado y de municipios altamente vulnerables ante desastres naturales yhumanos. 6.- Institucionalizar los procedimientos para planificar, operar,monitorear y evaluar procesos de recuperación post desastres.  Primer Estudio sobre Desarrollo Humano en Chiapas.- suscrito con el PNUD el19 de febrero de 2009 en la ciudad de Palenque y como institución líder laSecretaría de Desarrollo Social con la coadyuvancia de la Secretaría de Hacienda yla Secretaría para el Desarrollo de la Frontera Sur. Resultados esperados: 1.- Examinar las condiciones de dispersión demográfica ylas características del gasto público, principalmente del gasto social, bajo lahipótesis de que la dispersión poblacional existente reduce el impacto de un gastoapropiadamente focalizado en las zonas con mayor rezago. 2.- Examinar lascondiciones de desarrollo de las mujeres en comparación de los hombres y de lasregiones con población predominantemente indígena respecto a las demás en uncontexto de dispersión poblacional. 3.- Analizar el desarrollo humano a nivelestatal, regional y municipal.  Protección a migrantes. Suscrito con la OIM el 23 de junio de 2009 y comoinstitución líder la Secretaría para el Desarrollo de la Frontera Sur. Resultados esperados: 1.- Un estudio regional sobre la salud del migrante en elestado de Chiapas, con propuestas operativas para mejorar la atención médica a
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en Chiap¿Hacia unLao Ps oOlíbtijceat iPvoúsb lpicaar ad ee l CDoeospaerrroalclioó nd eIln tMeirlneanciioo nal Desceans.t r alizada? . 
los migrantes. 2.- Fortalecer la protección contra riesgos sanitarios en losmunicipios inter fronterizos México-Guatemala. 3.- instalación e inauguración delas oficinas de la OIM en Tapachula, Chiapas  Transversalidad de la Perspectiva de Género.Suscrito con el PNUD el 29 dejulio de 2009 y como institución líder el Instituto Estatal de las Mujeres. Resultados esperados:1.- Alinear jurídicamente los códigos penales, civiles yprocesales que incluyen los derechos de las mujeres con apego a los estándares einstrumentos nacionales e internacionales. 2.- fortalecer de las capacidades de losfuncionarios en la materia y transversalizar de la perspectiva de género.- 3 -.Capacitar a mujeres indígenas en el tema de VIH-SIDA y manejo de riesgos dedesastres.    Proyecto de Gestión Democrática del Agua y Saneamiento.Suscrito con elPNUD  el 29 de julio de 200 y como institución líder el Instituto Estatal del Aguacon la coadyuvancia de cinco instituciones del ejecutivo estatal. Resultados esperados: 1.- Fortalecer capacidades y desarrollar mecanismos para elmonitoreo, evaluación, difusión y acceso a la información sobre agua ysaneamiento, y la vulnerabilidad hidrometereológica. 2.- Robustecer lascapacidades institucionales y ciudadanas en prevención de riesgos. 3.-Gobernabilidad democrática y participación ciudadana para formulación, gestión einstrumentación de políticas de agua y saneamiento en un marco de equidad ytransparencia  Programa Estratégico de Seguridad Alimentaria.Suscrito con la FAO el 16 deoctubre de 2009 y como institución líder la Secretaría del Campo con el respaldofinanciero de la SAGARPA. Resultados esperados: 1.- Puesta en marcha del programa Especial para laSeguridad Alimentaria*, 2.- Impulsar proyectos de producción de hortalizas yganadería de traspatio, obras comunitarias para la captación y mejoraprovechamiento del agua de lluvias, invernaderos, plantaciones de árbolesfrutales, desarrollo de cultivos orgánicos, estufas ahorradoras de leña.  Estrategia de Salud Sexual, Reproductiva y Ambiental.Suscrito con el UNFPA ycomo institución líder la Secretaría de Pueblos Indios con la coadyuvancia de los
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¿Los Objetivos lpicara ad eel  CDoeosaprerroalclioó dn eIl ntMeirlenanicoi oenna lC Dhieaspcaesn.t  ralizad?Hacia una Política Púb a. 
Institutos de Medicina Preventiva, Población y Ciudades Rurales; Historia Natural yla Secretaría de Salud. Resultados esperados:1 - Diseño e implementación de un modelo municipal en.Tenejapa 2.- Socialización del modelo en los 28 municipios con -IDH De este conjunto de convenios se desprenden diversos consorcios interagenciales-intersectoriales con rutas programáticas precisas a diversas escalas territoriales dondese involucran organismos de la sociedad civil e instituciones académicas. En todosellos, los resultados actuales son iniciales y verán reflejados sus impactos en lasevaluaciones particulares3.  Eje 2 de la agenda Chiapas-ONU: La focalización de la inversión pública.- Este segundo eje seimplementa a partir del segundo trimestre de 2009 y constituye la recuperación de lainiciativa por parte del gobierno de Chiapas y se sustenta en un diagnóstico orientado por lasprincipales variables del desarrollo humano propuesto en 2007 por la Secretaría de DesarrolloSocial4 del Gobierno Federal denominadaestrategia 100 por 100. Se advierte que la poblacióndel estado con 4,293,459 chiapanecos 1.1 millones pertenecen a alguna de las 12 etniasindígenas5 Tseltal, Tsotsil, Chol, Zoque, Tojolabal, Mame, Kakchiquel, Lacandón, Mocho,Jacalteco, Chuj y Kanjobal, concentra 14% de la pobreza extrema del país6, ocupa el últimolugar en el Índice de Desarrollo Humano en el ámbito nacional7 y 28 de sus municipios estánentre los 100 más pobres de México. Un factor que destaca en el diagnóstico elaborado por el gobierno de Chiapas es la dispersiónpoblacional como una de las principales causas de pobreza. De 19 386 localidades queconforman el sistema estatal de ciudades y poblados 14, 346 tienen menos de 100 habitantesy 12,561 tienen menos de 50, situación que aunada a una accidentada orografía y a esquemasde atención históricamente centralizados, complica el otorgamiento de servicios básicos a laslocalidades dispersas Frente a ese escenario, focalizar la inversión pública en 2009 fue el primer viraje importantedel gobierno de Chiapas en materia del plan de desarrollo trazado en 2007, destacan en estaestrategia dos elementos: reorientar la inversión pública hacia las tres variables del Índice deDesarrollo Humano ( salud, educación e ingreso) y concentrar la acción en los 28 municipioscon menor IDH, tomando solo como referencia complementaria otros indicadores por ejemplola pobreza extrema donde 8 de cada 10 chiapanecos que habitan en zonas rurales están enesa condición y cinco de cada 10 en las zonas urbanas8. Por ello, la ruta hacia la focalización
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Milenio en Chiapas.¿Hacia unLao Ps oOlíbtijceat iPvoúsb lpicaar ad ee l CDoeospaerrroalclioó nd eIln ternacional Descentralizada? . 
de la inversión pública, partió de identificar los principales rezagos en materia de salud,educación e ingreso: En materia de salud destacan las siguientes variables utilizadas: Lamortalidad generalen Chiapas del 2001 a 2005 con un promedio por año de 400defunciones por cada 100,000 habitantes. En 2006 ocupó el 1er lugar enmuertematerna; en el 2005 morían 85 mujeres por cada 100,000 nacimientos esperados,mientras la media nacional era de 61.8. Las principales causas fueron hemorragias,eclampsia y sepsis. Lamortalidad infantil registró en el 2000 una tasa promedio de 11.08 defunciones porcada 1,000 nacimientos registrados. Siendo las principales causas: asfixia, trauma alnacimiento, enfermedades infecciosas intestinales y respiratorias. Desnutrición en el 2004, 29% de niños menores de cinco años padecía algún gradode desnutrición; de éstos, casi la mitad presentaban alto riesgo nutricional  Enenfermedades del rezago hasta hace cinco años, Chiapas registró el 50% del total decasos de tracoma que ocurrían en el país, además de una alta incidencia en casos dedengue, paludismo, leishmaniasis, chagas y el único foco de oncocercosis. La capacidad del estado para enfrentar los problemas de salud es notablemente débily se acentúa en los 28 municipios de menor Índice de Desarrollo Humano (IDH), soloel 68% era atendida por médicos y enfermeras, cuando la media nacional era de 97%9, con una disposición a nivel estatal de 4,209médicos . En materia educativa las variables más notables utilizadas fueron:  Con un promedio de escolaridad 6.1 años en 2005 el estado tenía casi dos añosmenos que el promedio nacional. 1er lugar nacional en analfabetismo. En los 28 municipios de menor IDH, cuatro decada 10 habitantes mayores de 15 años no sabían leer y escribir. La eficiencia terminal en primaria fue de 85.6%, ocupando el 3er lugar nacional másbajo; mientras que en secundaria era del 72.8%, contra el 78.2% a nivel nacional y ennivel superior 55.3%, el índice más bajo del país. En materia de ingreso las variables más notables utilizadas fueron  En el 2001 el Sistema de Información Empresarial Mexicano (SIEM) tenía registradas4,070 empresas. Para el 2005 únicamente 2,741 lo que representó una baja del32.65% en la planta productiva durante los primeros 5 años del siglo XX y antes de la10crisis financiera Más de la mitad de la población de Chiapas está en pobreza alimentaria11  El crecimiento del PIB de 2003 a 2005 fue de 2.53% mientras que la media nacional fue
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¿Hcia Los Objetivos para el Desarrollo del Milenio en lC Dhieaspcaesn.t  ralizada? a una Política Pública de Cooperación Internaciona. 12de 5.35% La población económicamente activa ocupada en 2005 fue de 1,206,621 personas, delas cuales el 75.89% recibía como ingreso hasta dos salarios mínimos justo abajo de lalínea de pobreza. Los empleos permanentes y eventuales registrados en el IMSS fueron de 133,16613personas . De esta referencia analítica, que constituye la línea basal, se diseña el plan de intervenciónpara los 28 municipios consiste en concentrar la inversión pública federal, estatal y municipalen 415 localidades seleccionadas de un universo total de 2, 536 con obras y servicios de   d  d   “ d”      inteligencia de que los beneficios personalizados como transferencias directas a familias semantendrían bajo los diagnósticos respectivos ( programa oportunidades). Esta estrategia sepuede expresar como:  > I D H = N i p  28 Mpios 415 localidades Donde Nip es el número de acciones públicas focalizadas a cada una de las 415 localidades demayor jerarquía poblacional de los municipios La estrategia de intervención estuvo coordinada por la Subsecretaría de Planeación yEvaluación mediante la innovación de un software denominadoSistema de PlaneaciónTerritorial (SIPLAT)  Municipios14 Localidades Estrategia de focalización de la inversión públicafocalesINGRESO EDUCACION SALUD AGUA28 con 415 con inversión Nip orientadas a Nip orientadas a Nip Nip orientadas a2,536 masiva directa cn fomentar el fomentar la orientadas a garantizar el localidades impacto a 2,121 ingreso y la cobertura y mejorar la suministro y lay 638, 662 localidades de su disponibilidad calidad educativa salud calidad del aguahabitantes radio de influencia de alimentos  Un efecto cuantitativo de esta estrategia se refleja en el incremento global de 300% de lainversión 2009 (4, 454 millones de pesos) respecto al mismo periodo en 2008 ( 1,477 millonesde pesos) en estos municipios. Este incremento significativo de 2977 millones de pesosadicionales representan un promedio de 7.2 millones de pesos por localidad con lo que elgobierno de Chiapas espera lograr un impacto orientado a incrementar el índice de desarrollo
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