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La Ley Mexicana de Cooperación Internacional para el Desarrollo
Dra. Gabriela Sánchez Gutiérrez*
La Ley de Cooperación Internacional para el Desarrollo ha sido finalmente decretada por el Poder Ejecutivo Federal el 4 de Abril de 2011 y publicada en el Diario Oficial de la Federación el día 6 de abril del presente año. Después de un proceso legislativo que se prolongó por más de cuatro años y que pasó por múltiples momentos de acuerdos y desacuerdos entre Senadores, Diputados y el Poder Ejecutivo, México cuenta ya con una Ley de Cooperación Internacional para el Desarrollo.
Según el propio decreto indica, esta Ley tiene por objeto “dotar al Poder Ejecutivo Federal de los instrumentos necesarios para la programación, promoción, concertación, fomento, coordinación, ejecución, cuantificación, evaluación y fiscalización de acciones y Programas de Cooperación Internacional para el desarrollo entre los Estados Unidos Mexicanos y los gobiernos de otros países así como con organismos internacionales, para la transferencia, recepción e intercambio de recursos, bienes, conocimientos y experiencias educativas, culturales, técnicas, científicas, económicas y financieras.
Las acciones de cooperación internacional para el desarrollo que lleve a cabo el Estado Mexicano, tanto en su carácter de donante como de receptor, deberán tener como propósito esencial promover el desarrollo humano sustentable, mediante acciones que contribuyan a la erradicación de la pobreza, el desempleo, la desigualdad y la exclusión social; el aumento permanente de los niveles educativo, técnico, científico y cultural; la disminución de las asimetrías entre los países desarrollados y países en vías de desarrollo; la búsqueda de la protección del medio ambiente y la lucha contra el cambio climático; así como el fortalecimiento a la seguridad pública, con base en los principios de solidaridad internacional, defensa y promoción de los derechos humanos, fortalecimiento del Estado de derecho, equidad de género, promoción del desarrollo sustentable, transparencia y rendición de cuentasy loscriterios de apropiación, alineación, armonización,
* Profesora Investigadora en el Área de Cooperación Internacional y Desarrollo del Instituto Mora y Coordinadora del Observatorio de Cooperación Internacional para el Desarrollo en México del propio Instituto.
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1 gestión, orientada aresultados y mutua responsabilidad.”
Uno de los principales debates que surgieron durante el proceso de aprobación de la Ley tuvo que ver con la definición de quiénes serían sujetos de la misma. En la iniciativa original de la Senadora Rosario Green, la Ley proponía como sujetos de la Ley a las dependencias federales y entidades de la administración pública federal; a los poderes Legislativo y Judicial; a las entidades federativas y los municipios; a las instituciones públicas educativas, culturales, científicas y de investigación y a los sectores social y privado. Sin embargo, y después de múltiples debates, la Legislación aprobada únicamente contempla como sujetos de la Ley a las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal. Este acotamiento tiene que ver con las observaciones planteadas por el Ejecutivo Federal al proyecto de decreto, en las que afirma que “conforme al contenido de la fracción X del artículo 89 constitucional, al Presidente de la República le corresponde la facultad exclusiva de dirigir la política exterior del país, para lo cual atiende a dichos principios 2 normativos…Es decir, la dirección y ejecución de la política exterior del país, es un acto formal y materialmente administrativo, que no reconoce durante su desarrollo excepciones, ni la intervención o injerencia de cualquier otro de los Poderes e inclusive de los órganos constitucionales autónomos…. Por lo anterior, es de concluirse que la política exterior del país se ejerce de manera exclusiva por el Presidente de la República y éste se auxilia de la Secretaría de Relaciones Exteriores y de las diversas representaciones diplomáticas de nuestro país en el 3 exterior.”
Bajo la consideración de que la cooperación internacional para el desarrollo es un principio normativo de la política exterior, el sector social y privado, el poder legislativo y los demás órdenes de gobierno no sólo no son sujetos de la ley, sino que no participan en el diseño, formulación o ejecución de los distintos instrumentos que la Ley plantea, entre los cuales están la Agencia
1  DiarioOficial de la Federación, Decreto por el que se expide la Ley de Cooperación Internacional para el Desarrollo, Miércoles 6 de abril de 2011, p. 29. 2  Losprincipios a que se hace referencia son: 1. Autodeterminación de los pueblos. 2. No intervención. 3. Solución pacífica de controversias. 4. Proscripción de la amenaza o el uso de la fuerza en las relaciones internacionales y5. Igualdad jurídica de los Estados. 6. Cooperación Internacional para el Desarrollo. 7. Lucha por la paz y la seguridad internacionales. 3  Secretaríade Gobernación. Oficio con el que remite las Observaciones que el Presidente de la República hace al Decreto por el que se expide la Ley General de Cooperación Internacional para el Desarrollo. 1º de septiembre de 2010.
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Mexicana de Cooperación Internacional para el Desarrollo, AMEXCID, y el Programa de Cooperación Internacional para el Desarrollo.
La AMEXCID será un órgano desconcentrado de la Secretaría de Relaciones Exteriores que gozará de autonomía técnica y de gestión, y dispondrá de los recursos financieros conforme al Presupuesto de Egresos de la Federación que corresponda. Una de sus atribuciones primordiales es concertar, coordinar y estimular las acciones de cooperación internacional con las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal. Para ello, la Agencia contará con un Consejo Consultivo integrado por un representante de 20 Secretarías ydependencias de la propia Administración Pública Federal.
El Registro Nacional de la Cooperación Internacional, es una función esencial de la AMEXCID, y estará bajo su responsabilidad directa. Se registrarán en él las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal que realizan actividades de cooperación internacional; acuerdos y convenios; proyectos y acciones; ofertas y demandas de cooperación internacional; informes de cooperantes mexicanos y extranjeros; tratados internacionales pertinentes; montos de asignaciones presupuestales; evaluaciones de los resultados de las acciones de cooperación internacional coordinadas por la AMEXCID y los montos, modalidades y ejercicio de los recursos financieros, las donaciones y las aportaciones en especie provenientes de gobiernos extranjeros y organismos internacionales, que se deriven de los esquemas de cooperación internacional de los que forme parte el Estado Mexicano. Este registro es la base del Sistema Nacional de Información sobre Cooperación Internacional, que contribuirá, sin duda a incrementar la transparencia en la materia dado que “toda persona tendrá derecho a que la AMEXCID ponga a su disposición la 4 información puntual que solicite sobre la cooperación internacional para el desarrollo”los en términos previstos por la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental.
Asimismo la Ley prevé la constitución del Fondo Nacional de Cooperación Internacionalpara el Desarrollo, que se integrará con las asignaciones presupuestales federales para Programas de Cooperación Internacional, en el marco del Programa de Cooperación Internacional para el Desarrollo. Este Fondo será administrado por un Fideicomiso cuyo Comité Técnico y de 4  DiarioOficial de la Federación, Decreto por el que se expide la Ley de Cooperación Internacional para el Desarrollo, Miércoles 6 de abril de 2011, Artículo 30, p. 36.
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Administración estará integrado por representantes de la Secretaría de Relaciones Exteriores, de la AMEXCID y de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.
La Ley entró en vigor el 16 de abril del presente año. A partir de entonces, se establece un plazo de 120 días para constituir la Agencia Mexicana de Cooperación Internacional para el Desarrollo, de modo tal que el 15 de agosto del presente año la AMEXCID deberá entrar en operaciones. 120 días después de establecida la Agencia, deberá integrarse el Programa de Cooperación Internacional y constituirse el Fondo de Cooperación Internacional para el Desarrollo. Finalmente, el Registro Nacional deberá instituirse 240 días después de creada la AMEXCID. Los días están contados y vamos en cuenta regresiva.
Los nuevos desafíos ante la Ley de Cooperación Internacional
La sociedad mexicana y sus diversas instituciones tienen cada vez mayor sensibilidad en cuanto a la relevancia de la cooperación internacional como un instrumento para nuestro desarrollo y el de otros países. Sin duda alguna la esperada Ley de Cooperación Internacional constituye un avance significativo ya que ofrecerá certeza jurídica e institucional a los diversos actores de la cooperación internacional en México. En particular permitirá una mayor coordinación, eficacia e impacto de las acciones de cooperación internacional por parte de las muy diversas dependencias de la Administración Pública Federal que hoy por hoy realizan prácticas de cooperación internacional. Asimismo, otro de los grandes logros es que la Ley propiciará la transparencia y rendiciónde cuentas, no sólo sobre los flujos de recursos de todo tipo que entran y salen del país en el ámbito de la cooperación internacional, sino también en cuanto a los resultados e impactos que estas acciones tienen tanto en México como en el extranjero. México contará con un órgano y con mecanismos específicos para llevar a cabo las acciones de cooperación internacional y ello constituye, en sí mismo, un logro fundamental.
En el ámbito internacional es claro el reconocimiento que se hace a actores no gubernamentales tales como las organizaciones de la sociedad civil, la academia, el sector privado y sus fundaciones, en tanto agentes del desarrollo y de la cooperación internacional.Aunque en México no se les considera como sujetos de la Ley, es evidente que la sociedad civil no puede permanecer al margen de las cuestiones vinculadas con desarrollo del país y a lo que, con recursos públicos, se plantea en términos de la cooperación mexicana para el desarrollo en otros países. ¿De qué
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manera serán reconocidos estos actores y cómo participarán en los debates y en la construcción de propuestas y alternativas de desarrollo? Afortunadamente es facultad del Consejo Consultivo de la AMEXCID solicitar a su presidencia que invite a representantes de los Gobiernos de las entidades federativas y municipios, así como de los sectores privado, social y académico a alguna sesión del Consejo cuando así lo considere necesario. Estos actores, aunque no tendrán derecho a voto, podrán participar con derecho a voz. Son estos espacios los únicos que establece la Ley para su posible participación. En este sentido hay que decir que la Ley no tiene un carácter participativo, aunque desde nuestro punto de vista, el diálogo entre academia, gobierno, organizaciones de la sociedad civil y sector privado es esencial para hacer frente a los enormes desafíos que se le presentan al país en el ámbito internacional y para reflexionar sobre el enorme potencial de México en su doble papel de donante y receptor en el ámbito de la cooperación internacional.
Por otra parte, se plantean desafíos de carácter práctico que tienen que ver con la propia creación de la AMEXCID en un lapso de 120 días. Es claro que existen muchos elementos para perfilar el órgano desconcentrado, sin embargo es una tarea que la Secretaría de Relaciones Exteriores, y en particular la Dirección General de Cooperación Técnica y Científica, deberá llevar a cabo de forma paralela al ya intenso trabajo cotidiano.
Más allá de los aspectos generales indicados en la Ley, desde la mirada de los actores externos, surgen preguntas como las siguientes: ¿cómo se definirá el diseño institucional de la AMEXCID? ¿Cuáles serán los criterios y procedimientos para el nombramiento de su Dirección General? ¿Cuándo y cómo se nombrarán a los representantes de las 16 Secretarías de Estado, (además de la SRE), el CONACYT, el Conaculta y la CDI, que integrarán el Consejo Consultivo de la Agencia? ¿Cómo se garantizará la funcionalidad de un Consejo tan amplio y diverso? ¿Cómo se formulará el Programa de Cooperación Internacional y quiénes participarán en este proceso? ¿Con qué recursos se integrará el Fondo de Cooperación Internacional? ¿120 días son suficientes para la constitución del Fideicomiso que administrará dicho Fondo? ¿Se cuenta ya con los recursos humanos, económicos y materiales necesarios para garantizar la puesta en marcha de la Agencia? ¿Qué implicaciones tendrá la creación de la Agencia en la propia dinámica de la Secretaría de Relaciones Exteriores? ¿De qué manera se dará a conocer la creación de la AMEXCID en el ámbito internacional y a la opinión pública mexicana? Si bien muchas de las respuestas a estas preguntas
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están previstas en el Reglamento Interno de la Secretaría de Relaciones Exteriores, es claro que los diversos actores de la cooperación internacional en México y en el exterior están interesados en mantenerse informados.
En cuanto al Registro Nacional y al Sistema de Información sobre la Cooperación Internacional, hay claros avances. La Dirección General de Cooperación Técnica y Científica inició, desde haceya prácticamente dos años, el diseño y puesta en marcha del Registro con información procedente de la Administración Pública Federal. El reto ahora es hacerlo de acceso público, tal y como la Ley lo indica.
Desde una perspectiva más amplia, hay que decir que en los últimos años se ha debilitado la imagen internacional de que gozaba la política exterior mexicana. México ha perdido presencia y liderazgo en Latinoamérica y, de manera muy directa, en su entorno inmediato: Centroamérica y El Caribe. Aunado a lo anterior, es inocultable el cambio negativo en la imagen internacional de México derivado de la grave situación de violencia que ocurre en diversas regiones del país y de la crueldad extrema de la delincuencia organizada. En este sentido, la Ley de Cooperación Internacional recientemente decretada plantea también una importante oportunidad para avanzar en la construcción de una política de Estado en materia de cooperación internacional y de hacer de ésta un asunto de interés público.
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